中國民生銀行研究院

　　2004年以來，中央一號文件連續第十二次聚焦“三農”，對推動我國農業發展起了重大作用。習近平總書記在有關講話中也指出，如果沒有農業、農民、農村的現代化，就沒有中國的現代化；沒有農民的小康，就不可能全面建成小康社會。但近年來，在國內外經濟增速放緩、運行風險增加、國內經濟結構調整和各領域改革不斷推進的背景下，農業發展面臨眾多新的瓶頸，進而影響到“三農”發展的全局。展望未來，中國的經濟增長必須要解放思想，加快改革開放。而我國新一輪的發展可以從農村改革入手，通過試點“股田製”等土地製度的變革實踐，並借鑒國際經驗優化農業發展模式，以加快推動農業現代化，進而帶動農村和農民現代化。

一、我國農業發展面臨新的瓶頸

（一）農業現代化水平不高，發展滯后

　　農業現代化就是用現代科學技術和生產手段裝配農業，以先進的科學方法組織和管理農業，提高農業生產者的文化、技術素質，把落后的傳統農業逐步改造成為具有高度生產力水平和可持續發展的現代農業的過程。農業現代化是生產力發展的必然結果，也是國民經濟不斷發展的客觀要求。但在我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”發展的過程中，農業現代化發展滯后，成為現代化建設中最薄弱的環節和短板。

　　當前，國內對農業現代化水平的測度還沒有統一的標準，但通常從農業機械化水平、農業勞動力素質、農業科技貢獻率、農業生產能力、農業產業化水平、農業可持續發展水平等幾個維度來衡量。從這幾項指標的有關數據和資料可以看出，我國農業現代化水平與發達國家相比還存在不少差距（詳見附表一）。有關研究表明，中國綜合農業現代化指數為38，排世界第65位。另據我國科技部資料顯示，我國農業現代化與歐美發達國家大概有20年的差距，主要體現在農業現代化的科技水平、信息化水平、金融能力、管理水平等方面。

　　受農業現代化發展滯后影響，我國農村現代化水平也較低。農村總體缺乏規劃，發展落后，曾有人用“城市像歐洲，農村像非洲”這樣尖銳的批評來形容我們當代的中國。在此分化下，農村基礎設施建設滯后，尤其是醫療、教育這些公共服務很緊缺，條件非常差。在國外，甚至是人均GDP只有三百多美元的讚比亞，它的校捨相對於政府大樓和居民的房子也是最好的，而且有國家統一配發的校服。但我國的教育現狀是，很多中小學的校捨還很破舊，教育基礎設施嚴重不足。此外，我國農村的金融機構網點偏少、服務類型單一、貸款難度高、金融獲取度低；農村的民主程度、參與社會管理程度、法製程度等也較低。

（二）中國現行的土地製度安排已嚴重扭曲，暴露出諸多弊端

1、家庭聯產承包責任製已難以適應農業現代化發展的需求，製約農村工業化和城鄉一體化發展

　　（1）農地的集體內部均分製度，導致土地細碎和分散化現象突出，降低了農業規模經營水平和利潤率，製約了農業現代化步伐。20世紀80年代初實行的以家庭聯產承包責任製為核心的土地製度改革增加了農民收入，促進了農村經濟的發展。但隨着人口的增加，土地承包製不斷將土地細分，難以實現農業規模經營和現代化。目前中國人均耕地已縮小至1.5畝，14個省區的人均耕地不足1畝，其中6個省區的人均耕地面積低於0.5畝。而聯合國的認定標準為，1畝耕地是維持一個人最低生存的基本條件，中國再繼續細分土地已毫無意義。

　　（2）家庭聯產承包製與農村工業化產生矛盾。鄉鎮工業發展需要解決區域集中問題，而在徵用土地建立鄉鎮開發區過程中遇到農戶和經濟合作社的抵製；由於土地價格的飛漲，農民不願意放棄土地，原來部分已經農轉非的農民還要求倒流回農村。

　　（3）家庭聯產承包製不利於城鄉一體化的局面。土地的產權分散在自然村、農戶手中，製約着鎮一級和管理區對村鎮建設的統一規劃和統一管理。

2、我國的農地承包製度面臨平等和效率之間的復雜兩難問題

　　對於中國絕大多數農民來說，農用土地一直是他們經濟收入的重要來源，因此，在農村集體土地所有製的情況下，平均分配土地，根據人口變化進行土地調整，就成為中國農地集體所有、家庭聯產承包體製的內在需求。但問題在於，土地的頻繁行政性調整不僅直接導致農業經營出現超小規模的狀況，而且不可避免地影響到農地使用者對土地投資的積極性，甚至可能導致土地的粗放利用、破壞地力、降低土地產出。為此，中央政府一直強調要穩定土地承包權，規定“土地承包30年不變”、“增人不增地、減人不減地”，但農村村莊內部不同家庭間人口變動對土地調整的壓力卻不斷呈現，《土地承包法》無法得到有效實施。

3、中國獨特的土地徵收製度使地方政府成為實際的土地供應主體，伴隨土地用途轉變，政府替代農民集體成為土地的所有者和城市土地的經營者

　　在我國現有的土地管理法律框架下，農地非農化的主體是各級政府機構，而非農地權屬的主體即農村集體。政府成為農地轉變為市地的唯一仲裁者，擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權利。1994年分稅製后，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局基本形成並不斷強化，導致“土地財政”尾大不掉，在很大程度上推高房地產價格，並讓耕地保護成為空話；過於寬泛的徵地製度導致衝突不斷，農民權益得不到充分保護，危及社會穩定。

（三）高速城市化下，農業兼業化、副業化、老年化趨勢日益突出

　　由於城市化進程和鄉鎮企業的迅速發展，大量農村強壯勞動力投入到非農產業中，而把農業生產留給了婦女、兒童和老人。據統計，目前我國農民工總量已經達到2.63億人，其中外出農民工超過1.6億。現有的農業小規模生產、副業化和老年化已開始影響我國農業的比較優勢，阻礙農業現代化進程的實現。它們導致農民采用新技術的積極性下降，影響農業機械化作用的發揮，妨礙農業生產力的提高。

　　而且，受製於長期以來的城鄉二元結構以及社會保障、教育、住房等配套因素，農村人口在向城市流動的過程中又不能實現完全遷移，外出務工經商者“離土”的機製無法啟動，造成“離土不離鄉”的局面，也極大影響了農村內部土地產權的穩定。

（四）中國農產品競爭力減弱，產業安全面臨新挑戰

　　我國長期以來的托底收購政策、不斷提高的生產資料成本、分散的小農經濟，導致主要農產品的國內價格高於國際市場20%以上，中國農產品競爭力減弱。

2013—2014年我國臨時收儲玉米6,919萬噸，臨時收儲棉花629萬噸，每噸棉花庫存1年的利息和維護成本在2,000元左右；臨時收儲油菜籽油高達600萬噸，若按市場價格銷售，價差損失超過150億元；食糖臨時收儲庫存累計500萬噸左右，隱虧估計超過200億元。2006—2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗價格年均漲幅均低於同期成本漲幅，到2013年我國大宗農產品國內價格已全面高於國際價格。

　　同時，受價差驅動，我國主要農產品進口激增，危及農業產業安全。“大豆之殤”便是其典型表現。由於我國大豆種植戶均面積小，難有規模效益，生產成本比美國高30%以上，大豆市場則高度開放，比較效益下，國內大豆種植面積不斷減少。

　　因此，如何在國內經濟增速放緩、城鎮化推進的大環境，繼續強化農業的基礎地位、改善農村生活條件、促進農民持續增收；如何通過有效的土地製度改革和配套改革措施，建立相關的新機製和體製，在兼顧效率與公平的條件下完成 “空間城鎮化”和“人口城鎮化”，同時促進農村內部土地資源有效配置、農業經營規模擴大、農地與農村宅基地的合理流轉；如何克服人多地少的自然稟賦，發揮比較優勢，在國內外“雙重擠壓”下創新農業支持保護政策、提高農業競爭力；如何在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全、提昇農業可持續發展能力……這些均成為協調城鄉矛盾，促進農業現代化，並實現中央政府提出的“以科學發展觀統領經濟社會發展全局，統籌城鄉發展”目標的關鍵。

二、中國土地製度變革的歷程及啟示

　　土地是農業生產的根基，土地製度是中國社會、經濟和政治的根源。隨着經濟社會的發展和城市化進程的加快，土地問題在中國顯得尤為重要。解決好土地問題，變革好土地製度，成為推動農業現代化發展，進而帶動農村和農民現代化的關鍵。

 　　“鑒於往事、有資於治道”，唯有先行解釋清楚歷朝歷代的土地變革，搞清楚各種約束條件，並適當與海外及當今中國的約束條件比較，才可能做出較為適宜的頂層設計。

（一）中國土地製度變革歷程

　　中國的土地製度最早可追溯到週代的“井田製”，這是古代的一種國有製，“公田”、“私田”的所有權都屬於週天子，用益物權或“承包經營權”則屬於諸侯，其核心在於梳理了“生產關系”和“社會脈絡”，明確了土地權屬的分配、勞動力的運用和地租的徵繳。之后的商鞅變法“廢井田、開阡陌”，保證了“私田”權益，允許土地自由買賣，開創了延續近兩千年的製度模式；但此時形成的“重農抑商”、小家庭政策，封閉了土地根本變革的可能性，此后的土地改革，基本上圍繞租稅利益的劃分，而缺乏產權以及政治製度上的變革。

　　辛亥革命后，孫中山提出“耕者有其田”的口號，之后國共兩黨均圍繞這一目標展開土地改革。但國民黨沒有很好地推進，到臺灣后才進行了三次比較成功的土地改革。我黨1946-1956年貫徹了“耕者有其田”，成立了合作社，在此期間起到了比較積極的作用；但1958年推行的人民公社製度將農民的土地變相剝奪，一直到1978年的“去集體化”改革，讓農民擁有了土地承包經營權，激發了生產積極性，促進了農村經濟的發展。

　　近些年，在土地流轉推動下，全國各地也推進了一些模式的土地改革，包括天津的宅基地換房、重慶的“地票”模式等，對於探索城市近郊或遠距離的土地資源優化配置、激活城鄉要素市場、反哺“三農”、助推戶籍製度改革、加快推進城鎮化等方面起到了一定作用，但同1978年小崗村廢除人民公社搞土地承包製相比，均沒有對整個農業的發展起到非常革命性的作用。（詳見附表二、附表三和附圖一）

（二）中國土地製度變革的啟示

　　中國五千年的歷史源遠流長，土地製度變革各有特色，從幾個重要歷史節點的實踐看，有若幹啟示值得我們去品味和思考。

　　1、土地製度需因時而變，與經濟和社會發展階段相適應，當前應充分吸取歷史經驗，加快推進土地製度改革；但在進行製度變革時，需在既定的目標下因地製宜，不宜全國“一刀切”，采取靈活多樣的辦法達到目的，可減輕改革的阻力，達到事半功倍的效果。

　　2、中國歷朝歷代的土地製度變革多與財政等因素相關（即所謂的稅源、糧食和兵源），並未將土地製度安排與保護庶民的財產權利、平民的政治聯系起來。現階段的改革要讓農民對土地擁有相對完整的產權，加快土地的靈活流轉，並減少行政幹預，降低製度成本。

　　3、土地政策的設計要經過深入、實地的前期研究，計劃先行；土地改革的實施要有法律政策的指導，更要有實際的行政推動力。歷史上，一個新政權要穩固發展，必須要將行政深入到基層，直接與農民建立賦稅關系，如果沒有基層組織，不僅無法管理農民，也無法足額收稅。

　　4、農業的發展，需要寬松的政策環境，政府需降低稅負，簡化賦稅品種，並實現賦稅公平，切實保護農民權益。

　　5、一定程度的土地集中對農業技術的推廣、財富的積累和農業生產力的提高均起到積極促進作用。加強規模效益、機械化耕作、商品化生產、企業化經營、金融全方位支撐是促進現代農業的積極舉措。

三、國外主要國家農業發展模式對比

　　從全球來看，決定農業發展的因素主要包括勞動力、土地和工業技術水平三個方面。美國經濟學家弗農拉坦實證資料證明：世界上勞均土地在30公頃以上的國家，基本上走的是機械技術型道路；勞均土地在3-30公頃之間的國家，走的是生物技術-機械技術交錯型道路；而勞均土地不足3公頃的國家，多數走的是生物技術型道路。具體看，由於國家和地區之間資源稟賦、社會經濟條件等存在差異，在三大類型之下，各國和地區農業發展的道路和特點又各不相同，形成多種特色。目前，國際比較典型的模式有：美國模式、日本模式、韓國模式、以色列模式、荷蘭模式、臺灣模式和德國模式。

圖1： 

數據來源：Wind資訊

（一）美國：規模經營型模式

　　美國幅員遼闊，耕地資源豐富，但農業人口相對較少，因此采用大規模農場經營的發展模式，亦稱“大農業模式”和“石油模式”。以提高勞動生產率為核心，以機械化、規模化為途徑，“規模化生產+市場機製+政府保護”。

表1：美國模式的主要特點及優劣勢

資料來源：根據公開信息整理

（二）日本：集約經營型模式

　　日本耕地面積有限，農業大規模生產受到限製，決定了其要走集約型發展道路。以提高土地生產率為核心，以加大技術和資金投入為特色，“小農經濟+農協組織+科技教育+政府保護” 。

表2：日本模式的主要特點及優劣勢

資料來源：根據公開信息整理

（三）韓國：工業反哺農業的行政化推動模式

　　韓國土地面積少，人口密度居世界前列，農業耕地佔國土面積的23%，是一個多山的國家，資源貧乏，因此確立了以工業立國的發展戰略。20世紀80年代后，依靠工業發展經濟，並反哺農村和農業，走出了一條“新村運動+農協組織+科技教育+政府保護+出口導向”的快速農業現代化之路。

表3：韓國模式的主要特點及優劣勢

資料來源：根據公開信息整理

（四）以色列：以節水為中心的高科技模式

　　以色列人口密度很高，土地資源卻十分貧瘠，國土總面積45%是沙漠，另一半不是高山就是森林，只有不到20%的土地是可耕地；以色列水資源也極其貧乏，是世界上人均佔有水資源最少的國家之一。 然而面對惡劣的自然環境，外加阿以衝突持續不斷的週邊環境，以色列依靠“資源節約+科技引領+政府引導+可持續發展+生產高度集約”的農業發展特色，創造出了“沙漠奇跡”，受到國際組織的高度評價。

表4：以色列模式的主要特點及優勢

資料來源：根據公開信息整理

（五）荷蘭：比較優勢下的專業化生產模式

　　荷蘭人多地狹，土地十分珍貴。依靠精耕細作和“高附加值作物+集約化、專業化生產+政府引導”的農業發展